PROGETTAZIONE

Perché la qualità del territorio genera competitività

Emerge sempre di più l'esigenza di pianificare meglio le attività di intervento prima e dopo le catastrofi

19 MARZO 2018
terremoto, sisma, manutenzione, territorio, pianificazione, governance e normativa

In un parere recentemente pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, il Comitato europeo delle Regioni ha sottolineato che “soprattutto gli enti locali e regionali hanno la responsabilità politica e istituzionale di proteggere i propri cittadini, sia perché tali enti rappresentano il primo livello di governance per garantire le operazioni di soccorso e assistenza alla popolazione durante un’emergenza, sia perché svolgono un ruolo importante nella fase di pianificazione e nello sviluppo di azioni di prevenzione strutturale (interventi) e non strutturale (informazione)”. Un documento che in una quarantina di punti, in modo sintetico, evidenzia l’importanza di porre al centro delle strategie dell’Unione europea la questione della sicurezza dei cittadini rispetto ai rischi di calamità naturali. Si tratta di una questione di grande rilevanza che chiama in causa l’Unione così come i singoli Stati. Nel documento si fa anche esplicito riferimento alla maggiore fragilità ed esposizione dei Paesi del Mediterraneo, sottolineando in modo particolare la situazione dell’Italia. 


Un’Italia che resta in balia del caso e non sembra riuscire a cogliere veramente la gravità della situazione che ormai riguarda, seppure con caratteristiche diverse e in misura differente, tutto il territorio nazionale. È venuto il momento che chi governa il nostro Paese faccia proprio il suggerimento del Comitato europeo delle Regioni, individuando una strategia e una metodologia, cambiando l’approccio che ha caratterizzato il modo di affrontare il tema della sicurezza e mettendo al centro la pianificazione. Tutti ne percepiamo l’esigenza, ma non tutti si rendono contro che alla base di questo nuovo approccio ci deve essere una forte interazione tra la definizione di un piano fondato sulla prevenzione e sulla manutenzione programmata. Il che implica una strategia di gestione del territorio, di monitoraggio costante, di valorizzazione di competenze, ricorrendo a un utilizzo diffuso e intelligente della digitalizzazione e attraverso l’individuazione e la destinazione puntuale di una quota rilevante delle risorse pubbliche. Tutti elementi che servono per realizzare il puzzle vincente.

 

Garantire la sicurezza significa innanzitutto prevenire e ridurre i rischi, attività che hanno effetti generali sull’economia e sulla qualità della vita delle popolazioni. Esiste una stretta correlazione tra la sicurezza intesa come qualità della gestione ambientale e la manutenzione programmata. Conoscere il territorio, monitorarne i cambiamenti e gli effetti che la trasformazione dovuta alle attività umane, così come ai mutamenti naturali, ad iniziare dal clima, sono condizioni irrinunciabili per garantire qualità e contenere i rischi. Processi che il nostro Paese ha abbandonato da decenni. In questo modo ha spostato la sua strategia dalla prevenzione alla riparazione dei danni. Con effetti, sanitari, economici e ambientali che hanno avuto e continuano ad avere conseguenze rilevanti in termini di danni, di costi e di sprechi.

 

Ogni volta che un’alluvione produce catastrofi e causa morti e feriti ci viene ricordato quanto elevati siano i costi della ricostruzione e della riparazione e che vantaggio invece sarebbe avviare una strategia preventiva. Ma ogni volta nulla cambia. L’ultimo impegno in ordine di tempo è stato il progetto “Casa Italia”, alla cui origine vi è proprio la consapevolezza della necessità di cambiare verso. Ma molti si chiedono che fine abbia fatto e il Rapporto presentato nell’autunno del 2017 non ci rassicura che si sia capita la lezione. Permangono incertezze e una metodologia ove continua a prevalere l’assenza di un piano organico e strutturato, privilegiando logiche di sussidiarietà invece che di governance, di sperimentazione invece che di sistematizzazione. Serve una visone di insieme che legga il nostro territorio in tutte le sue articolazioni e modalità di trasformazione, partendo dai dati fisici per poi integrarli con tutti gli elementi che impattano sulla vita sociale ed economica delle rispettive popolazioni, individuando le problematiche, censendo le condizioni di fragilità e di sicurezza delle singole opere, avendo la consapevolezza della loro diversa importanza. Così facendo diventa facile decidere una scala di priorità a cui collegare modalità e tempi delle decisioni e le relative risorse. Scuole, ospedali e infrastrutture devono raggiungere i massimi livelli di sicurezza possibile. Qui si deve concentrare l’impegno pubblico, da qui si deve partire per qualunque piano o progetto. Come Civiltà di Cantiere, insieme al Formedil e al Sistema Bilaterale delle Costruzioni, abbiamo da tempo richiesto questo cambio di rotta e Massimo Calzoni, in quello che è il suo ultimo contributo di riflessione, lo ribadisce con la massima chiarezza in questo stesso numero della rivista.

 

 

Sicurezza e competitività

Mettere al centro un grande piano di messa in sicurezza del Paese ha effetti rilevanti sulla sua competitività. Con il piano si risponde a un’esigenza fondamentale: quella della rispondenza del fattore territorio in una strategia di competizione economica. Garantire alle persone e alle strutture produttive una sicurezza ha effetti positivi sugli investimenti e sulle prospettive di crescita. Inoltre, la capacità di scegliere di porre al centro di un nuovo modello di sviluppo una pianificazione al 2050 fornisce al Paese un asse intorno al quale sviluppare politiche conseguenti, integrate e monitorabili. L’Italia ha bisogno di una strategia competitiva che valorizzi le potenzialità e le vocazioni economiche, partendo da un’analisi attenta dei rischi connessi ai territori in grado di creare le condizioni di base per valorizzare l’ambiente in quanto elemento distintivo, garantendo la tutela e il rinnovamento delle risorse naturali e del patrimonio. Nella competizione attuale, la cura del territorio e la sua gestione come fattore di sviluppo sono elementi strategici.

 

Un ecosistema è competitivo se è in grado di affrontare la concorrenza del mercato garantendo una sostenibilità ambientale, economica, sociale e culturale che non può prescindere da livelli alti di sicurezza e da un’efficienza delle infrastrutture. Per questo la sicurezza territoriale deve essere uno dei punti centrali del programma di tutti i governi e di tutte le amministrazioni. La storia recente del nostro Paese ci dice che questa attenzione non c’è stata e che essa non è più rinviabile. Ma quel che va compreso è che non si tratta di una delle tante politiche, bensì un pilastro da porre al centro di un modello di sviluppo che deve diventare un asse strategico. Ciò significa un approccio diverso, l’individuazione di un modello di governance fondato sulla prevenzione, a cui collegare una pianificazione e una metodologia ben definita. Il che significa conoscenza, organizzazione, integrazione, risorse e tempistica adeguate. Come sottolinea anche il rapporto di Casa Italia vi è la necessità di uscire dalle fasi sperimentali e di emergenza per entrare in un sistema di finanziamenti che abbia continuità, che permetta pianificazione e programmazione degli interventi nel medio e lungo periodo.

 

Se l’approccio non può che essere fondato sulla prevenzione, un modello gestionale non può che avere come riferimento principale la manutenzione, il che significa una struttura capillare e ordinaria di monitoraggio in grado di fornire tutte le informazioni e di tenere sotto controllo i processi naturali, ma anche rendere conoscibile la trasformazione che in molte realtà del Paese non sempre risulta ordinata e nel perimetro delle regole urbanistiche e di pianificazione degli enti territoriali. È in questo ambito che va ripensata la struttura delle competenze delle amministrazioni pubbliche locali, recuperando un modello efficace – si pensi alla rete diffusa dei cantonieri degli anni Sessanta – mettendo a valore le potenzialità della digitalizzazione. La leva dell’innovazione collegata all’ICT e alle potenzialità della sensoristica o lo sviluppo dello IoT sono tutti fattori in grado di supportare e di facilitare un progetto ambizioso e strategico. In questo quadro va collocata anche la sicurezza di strade e viadotti, le cui condizioni di sicurezza e di tenuta strutturale registrano elevati livelli di rischio. Come ha ricordato anche recentemente l’ANAS, si tratta di recuperare almeno un ventennio di abbandono. Siamo di fronte al pericolo che si verifichi a breve un vero e proprio shock infrastrutturale, come recentemente evidenziato anche da Federbeton, che ha ricordato come le strutture in cemento armato abbiano una loro durabilità con cui fare i conti. In molti casi si è di fatto già ridotta drasticamente la portata in una buona percentuale di ponti e viadotti. E se si pensa che la sola provincia di Brescia ha la competenza relativamente a oltre 400 infrastrutture di questo tipo, ci si rende conto del valore strategico di un piano nazionale di manutenzione e di sostituzione. Ponti e viadotti, strade, così come scuole e ospedali, debbono costituire il fulcro del Piano. È evidente, allora, che rispetto agli orizzonti richiamati nel rapporto di Casa Italia è necessario un salto di analisi e di prospettiva, andando oltre il tema del rischio calamità naturali, per guardare all’insieme della questione sicurezza, che non può solo limitarsi a pianificare la riduzione dl rischio per le persone e le cose, ma deve necessariamente legarsi allo sviluppo economico e sociale del Paese. È infatti proprio qui che si colloca - come giustamente richiamato anche da Casa Italia - la questione della rigenerazione delle città, che non può essere affrontata autonomamente ma deve rientrare nel Piano. L’accettazione di questa visione e di un approccio e di un modo di procedere diverso da quanto avvenuto fino ad oggi richiede di affrontare la questione delle risorse, una volta definito il Piano, attraverso una valutazione credibile, fondata su dati e obiettivi concreti, passando dalle stime agli impegni di spesa. Mentre diventa determinante definire il modello di governance fondato su un chiaro quadro di responsabilità e di ruoli in una logica di collaborazione e di integrazione tra le funzioni nazionali, regionali e locali, anche guardando ad esperienze internazionali e a modelli positivi esistenti in altri Paesi che possono aiutarci a individuarne uno misurato sulle nostre specificità.  

 

Lo stato di rischio

Il Censimento ISTAT 2011 delle abitazioni registrava complessivamente in Italia oltre 8 milioni di edifici (per un totale di 18.5 milioni di interni abitativi) in muratura portante o in calcestruzzo armato costruiti prima del 197 e altri 900.000 edifici (per oltre 3.000.000 di interni abitativi) in calcestruzzo armato edificati tra il 1971 e il 1980, di cui oltre 600.000 per oltre 1.000.000 di interni abitativi nei soli comuni che presentano la maggiore pericolosità sismica (ag[max] > 0,25). Secondo l’ultimo Rapporto ISI/Cresme, presentato a fine febbraio a Roma, il 44% del territorio nazionale (133mila kmq) è in area ad elevato rischio (zona sismica 1 e zona sismica 2). 


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Gli effetti di un sisma sulla struttura di un territorio

Analizzando gli effetti di un sisma sui sistemi locali e sul tessuto abitativo, infrastrutturale, nonché su quello economico e produttivo, il Comitato europeo delle regioni ha recentemente evidenziato come un terremoto determini “un accentuato rallentamento e spesso un vero e proprio blocco dei processi di crescita territoriale”. Se si prende ad esempio l’area dell’Appennino centrale colpita dal sisma nel 2016/2017 e se ne osservano i fenomeni di spopolamento e di invecchiamento appaiono evidenti gli effetti destrutturanti che un evento come il sisma può determinare.  


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