RIGENERAZIONE

Normativa e modalità operative della ricostruzione

Le Ordinanze del Commissario Straordinario alla Ricostruzione indicano le procedure da seguire e i requisiti da rispettare per intervenire sui territori colpiti da sisma.

Clara Cucco e Gianluca Loffredo

27 APRILE 2018
terremoto, ricostruzione, normativa, legge 229 e sisma 2016

I fenomeni sismici iniziati il 24 agosto del 2016, che hanno interessato una vasta area del centro Italia fino al 18 gennaio 2017, hanno colpito in maniera determinante il settore residenziale, ma anche quello produttivo, sotto il profilo industriale, e quello legato al terziario, in particolare le attività turistiche dell’accoglienza e della ristorazione e le attività commerciali.

 

Di fronte agli effetti devastanti di un sisma che ha proseguito per mesi la sua attività e che ha allargato la sua azione ampliando l’area coinvolta, è emersa fin da subito la necessità di regolamentare compiti, ruoli e soprattutto definire il quadro normativo relativamente sia alla fase dell’emergenza che a quella della ricostruzione.

 

Ciò è stato fatto con il Decreto Legge 189/2016, convertito in Legge 229, integrata più volte, che rappresenta il cardine, la Lex Specialis, da cui sono derivate tutte le Ordinanze. Con essa si stabiliscono i criteri fondamentali della ricostruzione: chi ha diritto al contributo, in che misura, con quale modalità, sia per quanto riguarda la ricostruzione privata che quella pubblica, le infrastrutture (strade, ponti, ferrovie, gallerie), gli edifici monumentali, le scuole, gli asili ecc.

 

Le Ordinanze del Commissario Straordinario alla Ricostruzione, che di fatto fungono da decreto attuativo, sono lo strumento operativo che, partendo dalla Lex Specialis, indica le procedure da seguire, i requisiti e gli standard da rispettare.

 

Il ruolo di ArchLivIng, società di ingegneria e architettura, è stato quello di supportare le associazioni di categoria, gli ordini professionali e i clienti privati ad avviare un confronto costruttivo con gli Enti Locali, come i Comuni e l’Ufficio Speciale per la Ricostruzione, ponendo al centro dell'attenzione il principio normativo come riferimento per qualsiasi piano di ricostruzione, di progetto socio-economico, di riabilitazione delle attività.

 

ArchLivIng è riuscita ad aprire un’intensa dialettica, sfociata in numerosi seminari, ad alcuni dei quali ha partecipato anche il Comitato Tecnico-Scientifico nominato dal Commissario Speciale alla Ricostruzione.

 

Un’attività importante ha riguardato la formazione delle diverse figure professionali coinvolte nella ricostruzione, in particolare dei tecnici degli enti territoriali e dei progettisti, tenuti a rispettare i parametri imposti dalle ordinanze e degli amministratori di condominio, che trovano difficoltà nel doversi rapportare a una pluralità di soggetti completamente diversi e con esigenze differenti. Una terza categoria di interlocutori è poi rappresentata dalle imprese di costruzione del territorio che devono confrontarsi con i diversi livelli normativi del nuovo Codice degli appalti e del quadro derogatorio attivato con le Ordinanze, quindi con una grande gamma di requisiti da rispettare.

 

Lo scenario normativo, del resto, è in continua evoluzione. Rispetto a una fase di osservazione iniziale, i procedimenti vengono modificati a posteriori attraverso nuove ordinanze, per consentire di superare alcune criticità emerse nella fasi successive a quelle dell’emergenza e sulla base delle esperienze ed esigenze dirette nella gestione delle pratiche di richiesta contributo. Ne è un esempio l’ordinanza numero 7 ‘Approvazione del Prezzario Unico Cratere Centro Italia 2016’, su una questione ancora aperta e destinata sicuramente ad essere soggetta ad ulteriori revisioni, che ha visto introdurre il DURC di Congruità per rafforzare e intensificare le misure di tutela della sicurezza e del rispetto della legalità nei cantieri della ricostruzione.

 

 

Tempi troppo lunghi

Questi continui adattamenti delle ordinanze, seppur recepiscono le necessità di rispondere a problematiche reali, tuttavia creano disorientamento ed esigono da parte delle persone coinvolte nella ricostruzione un costante aggiornamento. A questo si è cercato di dare una risposta pratica attraverso un servizio informativo puntuale per disporre di apparati interpretativi delle Ordinanze e di tutti i testi coordinati.

 

Sicuramente una delle principali criticità riscontrate ad oggi va individuata nella lentezza delle attività. Le ordinanze funzionano, ma non è sempre facile imparare a gestirle e a rispettare tutti i requisiti richiesti. I funzionari pubblici che devono istruire le pratiche hanno bisogno di tempo per valutare le richieste di contributo e gli annessi progetti esecutivi; tutto questo si traduce in una ricostruzione che necessita di tempi più lunghi.

 

Tra le soluzioni utili all’accelerazione dei processi, vi è quella introdotta dall’ordinanza 46Determinazione preventiva del livello operativo’, che consente di ricevere l’approvazione del livello operativo da parte dell’Ufficio Speciale della Ricostruzione prima di procedere con tutte le altre fasi. Il livello operativo, infatti, è l’elemento più critico nel processo di ricostruzione, perché è quello che determina la base contributiva da cui partire per realizzare dei progetti calibrati, che tengano conto tanto della sicurezza e della tutela del patrimonio architettonico, quanto della disponibilità di spesa del beneficiario. L’Ordinanza 46 introduce anche la possibilità di scegliere le imprese che effettueranno i lavori soltanto a contributo concesso, cioè di ottenere prima il nulla osta dall’Ufficio Speciale per la Ricostruzione rispetto al progetto esecutivo presentato e alla spesa ammissibile a contributo e poi attivare la procedura concorrenziale per la scelta dell’impresa.

 

C’è ancora un po’ di strada da fare per le questioni connesse alla conformità urbanistica ed edilizia degli immobili su cui si interviene: sono tante le difformità rilevabili tra lo stato legittimato e lo stato di fatto, alcune di poco conto, come tramezzi che si trovano in posizioni più o meno diverse, altre di maggiore entità. Gestire in maniera diversa le difformità e le relative procedure di sanatoria sarebbe di supporto allo snellimento dei tempi di approvazione. L’Ordinanza 46 si muove già in questa direzione, ma altri passi si possono fare.

 

Un altro aspetto che potrebbe velocizzare la ricostruzione è l'anticipo delle spese (o di una parte di esse) da parte del beneficiario del contributo. Il proprietario, pur avendo una disponibilità economica, non può pagare nulla anticipatamente, perché le Ordinanze prevedono che tutto debba essere liquidato dall'Ufficio Speciale per la Ricostruzione, direttamente ai fornitori, a contributo ottenuto. Questo comporta che i progettisti, i geologi e i laboratori che eseguono le prove sui materiali devono lavorare in una condizione di esposizione finanziaria per un ampio lasso di tempo. Ad oggi purtroppo questa procedura ancora non è possibile. Se questa possibilità fosse recepita da un’Ordinanza sicuramente si produrrebbe un effetto positivo in termini di accelerazione del processo amministrativo e costruttivo.

 

 

Ricostruzione ex novo e riqualificazione di un edificio esistente 

Entrando nel merito delle soluzioni connesse a una ricostruzione antisismica, sostenibile e resiliente, diventa necessario distinguere tra la ricostruzione ‘ex novo’, che è la più semplice da attuare, e un intervento di recupero su un edificio già esistente. La progettazione del nuovo può beneficiare della ricerca che è stata fatta in altri Paesi, dove l’approccio nei confronti degli eventi sismici tende alla sostituzione del bene danneggiato con uno nuovo più performante. Anche in Italia abbiamo delle tecnologie strutturali e impiantistiche decisamente innovative, che si applicano molto facilmente alle nuove costruzioni, con ottime performance acustiche ed energetiche che sfruttano fonti rinnovabili, così come vengono utilizzate nuove tecniche di isolamento sismico in grado di raggiungere alti livelli di resilienza sismica. Ma il nostro approccio al costruito è completamente diverso: l’Italia tiene molto al bene storico.

 

Quando ci troviamo di fronte a manufatti che non sono in condizioni disastrose, che hanno elementi architettonici di pregio da preservare (motivi ornamentali sulle facciate, volte affrescate) lo scopo diventa quello di riuscire a trovare nuove tecnologie per recuperarli. Abbiamo strutture di grande spessore, palazzi importanti del Sette-Ottocento appartenuti a famiglie benestanti che sono stati costruiti con pietre locali di tufo, tenute insieme da collanti di bassa qualità, nella maggior parte dei casi fango. Per raggiungere questo obiettivo bisogna mettere in campo le competenze dei tecnici e quelle delle imprese per riuscire a trovare la soluzione ottimale, rimanendo all'interno del budget economico prestabilito. Con la conseguenza che se si vuole realmente favorire un processo di resilienza del territorio bisogna sostenere e favorire la creazione di una filiera di competenze, che deve essere messa in condizione di accedere a un aggiornamento costante sulle tecnologie, i materiali e le soluzioni costruttive.

 

La sfida dell’attuale sisma del 2016 è quella di concepire delle soluzioni intelligenti che possano essere strutturalmente efficaci e al tempo stesso sostenibili dal punto di vista economico ed energetico. Per vincere questa sfida è, oggi, indispensabile attivare tutta una serie di indicatori in grado di misurare e monitorare una ricostruzione attenta alle prestazioni estetiche e acustiche, ma soprattutto rispettosa dei consumi energetici e degli adeguamenti sismici.

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